審計(jì)機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)，必須旗幟鮮明講政治。黨的工作重點(diǎn)抓什么，審計(jì)就審什么。近年來(lái)，通過(guò)設(shè)立政府投資基金，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展已成為各級(jí)政府常用的政策工具。筆者以某政府投資基金審計(jì)為例，介紹以國(guó)家目標(biāo)要求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)揭示問(wèn)題、以精準(zhǔn)“畫像”為抓手揭示貪腐、以聚焦產(chǎn)業(yè)安全為準(zhǔn)則揭示風(fēng)險(xiǎn)，查出違規(guī)違法問(wèn)題的思路和方法。

善用政治思維

將審計(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為審計(jì)問(wèn)題

以高質(zhì)量的審前研究，消除盲區(qū)找準(zhǔn)重點(diǎn)。仔細(xì)研讀國(guó)家有關(guān)部門對(duì)政府投資基金設(shè)立的批復(fù)文件和相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)劃綱要，查閱人大代表建議與政協(xié)委員提案、專家學(xué)者相關(guān)觀點(diǎn)和改革意見(jiàn)建議，主動(dòng)吸收借鑒前沿理論，力求全面掌握基金的設(shè)立背景、歷史沿革、核心業(yè)務(wù)、監(jiān)管情況等。總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展有針對(duì)性的審前調(diào)研，內(nèi)容包括基金主體以及直接投資、子基金投資等全部投資形式。通過(guò)翔實(shí)的審前研究，厘清思路、明確目標(biāo)、鎖定重點(diǎn)，真正發(fā)揮研究對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的指導(dǎo)性作用。

以國(guó)家對(duì)基金的目標(biāo)要求為“塔尖”，審計(jì)問(wèn)題為“塔基”，觀點(diǎn)為主體支撐，形成“金字塔”式分析框架。例如，我們將國(guó)務(wù)院批復(fù)的政府投資基金設(shè)立目標(biāo)逐條分解為帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展等四方面內(nèi)容，又將帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展等內(nèi)容進(jìn)一步分解為研發(fā)的產(chǎn)品與上下游企業(yè)不銜接等多個(gè)方向，再細(xì)分為基金未從產(chǎn)業(yè)鏈上下游布局投資計(jì)劃、特色專用工藝生產(chǎn)線建成后閑置或利用效率不高等多個(gè)問(wèn)題類型。通過(guò)層層細(xì)化分解，將國(guó)家政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可審計(jì)內(nèi)容。需要注意的是，揭示的問(wèn)題一定要支撐觀點(diǎn)，切忌“小例子”扣“大帽子”。

以目標(biāo)、問(wèn)題、結(jié)果為導(dǎo)向，挖掘典型案例。政府投資基金的設(shè)立目標(biāo)和作用是通過(guò)對(duì)外投資實(shí)現(xiàn)的，因此其設(shè)立目標(biāo)具有傳導(dǎo)性。在審計(jì)時(shí)，可以先核查被投資企業(yè)及其下游企業(yè)目標(biāo)是否達(dá)成，探查政府投資基金設(shè)立目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，進(jìn)一步追溯未能達(dá)到目標(biāo)的原因。例如，我們發(fā)現(xiàn)某基金投資企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)利益等考慮未按照投資協(xié)議要求將資金用于研發(fā)技術(shù)，致使上游戰(zhàn)略性企業(yè)關(guān)鍵零部件仍受制于國(guó)外，并且基金公司重投前調(diào)查，輕投后管理，對(duì)上述問(wèn)題未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并干預(yù)。

為關(guān)鍵人物“畫像”

精準(zhǔn)揭示問(wèn)題

聚焦關(guān)鍵人物可以提高審計(jì)精度，揭示關(guān)鍵人物違規(guī)違法行為既能形成震懾、管住當(dāng)下，又能觸動(dòng)根本、見(jiàn)效長(zhǎng)遠(yuǎn)。如某基金建立了兩層管理架構(gòu)，基金公司負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略和把控投資方向，委托管理公司負(fù)責(zé)具體投資。我們便從兩層管理架構(gòu)入手，仔細(xì)研究基金公司和委托管理公司內(nèi)部制度和其下屬的投資決策委員會(huì)決策模式，分析不同層級(jí)管理人員職權(quán)范圍，牢牢把握基金投資決策權(quán)這一關(guān)鍵點(diǎn)，按崗位和層級(jí)進(jìn)行“畫像”。

一是為基金公司、委托管理公司高級(jí)管理人員以及內(nèi)部投資決策委員會(huì)和咨詢委員會(huì)成員等關(guān)鍵崗位的關(guān)鍵人員畫“決策者像”。梳理自該基金成立以來(lái)的全部直接投資項(xiàng)目，同參與項(xiàng)目決策流程的人員對(duì)應(yīng)，形成“項(xiàng)目—決策人員”清單，標(biāo)注投資決策會(huì)議討論意見(jiàn)中存在重大分歧、多次進(jìn)行投票表決的項(xiàng)目，以及決策人員在投資后到企業(yè)擔(dān)任高管或顧問(wèn)的情況。在審計(jì)中，我們篩選出在遇到重大分歧時(shí)未經(jīng)過(guò)核實(shí)調(diào)查，一味支持項(xiàng)目投資的高級(jí)管理人員，最終發(fā)現(xiàn)某高級(jí)管理人員違規(guī)從存在爭(zhēng)議的受資企業(yè)領(lǐng)取顧問(wèn)費(fèi)，且從未提供過(guò)咨詢顧問(wèn)服務(wù)問(wèn)題。

二是為基金公司、委托管理公司部門主管等中層管理人員畫“管理者像”。通過(guò)梳理委托管理公司制度，我們發(fā)現(xiàn)委托管理公司將中層管理人員派駐到受資企業(yè)擔(dān)任董事或監(jiān)事，投資后效果評(píng)估也由相應(yīng)中層管理人員負(fù)責(zé)。看似健全的管理制度，實(shí)則存在巨大漏洞。中層管理人員作為派駐董事出席董事會(huì)或股東會(huì)，可以接觸到項(xiàng)目決策、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)等內(nèi)幕信息，由于委托管理公司相應(yīng)管理制度不嚴(yán)格，存在“搭便車”的廉政風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)查，個(gè)別中層管理人員存在依靠?jī)?nèi)幕消息買賣證券的違規(guī)違法行為。

三是為基金公司、委托管理公司項(xiàng)目經(jīng)理畫“執(zhí)行者像”。項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)項(xiàng)目調(diào)研和資料審核工作，一旦申報(bào)資料審查復(fù)核制度執(zhí)行不嚴(yán)格，項(xiàng)目經(jīng)理與受資企業(yè)人員易串通舞弊。我們?cè)趯徲?jì)中也發(fā)現(xiàn)了個(gè)別項(xiàng)目經(jīng)理為促成投資偽造項(xiàng)目資料，致使投資出現(xiàn)重大損失風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

通過(guò)梳理投資決策者、管理者、執(zhí)行者不同的職責(zé)，為不同層級(jí)人員分別“畫像”，并結(jié)合內(nèi)部管理制度中的漏洞，我們揭示了基金委托管理公司內(nèi)部控制薄弱、投前立項(xiàng)審查決策程序缺失等問(wèn)題。

聚焦產(chǎn)業(yè)安全

發(fā)揮審計(jì)“防未病”作用

為了在“治已病”基礎(chǔ)上更好發(fā)揮“防未病”作用，我們進(jìn)一步梳理基金內(nèi)部管理制度和決策流程情況，加強(qiáng)前瞻性研究。政府投資基金是政府和市場(chǎng)結(jié)合的產(chǎn)物，既有實(shí)現(xiàn)政府投資目標(biāo)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策屬性，又有取得合理投資收益的金融屬性。基金由社會(huì)化的管理公司受托管理，弊端體現(xiàn)為本應(yīng)擔(dān)負(fù)監(jiān)督職責(zé)的基金公司管理弱化，負(fù)責(zé)投資的委托管理公司掌握投資實(shí)權(quán)，過(guò)度追求投資收益。當(dāng)明確這點(diǎn)后，我們不局限于反映違規(guī)違法問(wèn)題，同時(shí)著力反映影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的傾向性、苗頭性問(wèn)題。如基金片面追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，偏離主責(zé)主業(yè)，影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

侯凱審計(jì)長(zhǎng)指出，要堅(jiān)持走研究型審計(jì)之路，把問(wèn)題當(dāng)課題研究。我們要研究政策本意，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，從政治視角反映問(wèn)題；研究制度漏洞，發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)；研究審計(jì)對(duì)象，揭示不良苗頭和有害傾向，推動(dòng)把矛盾問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)隱患解決在萌芽狀態(tài)。通過(guò)將研究貫穿審計(jì)工作全過(guò)程各環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮研究為審計(jì)賦能增效的作用。